CECILIO URGOITI

La influencia de la globalización en la crisis del Estado Social y de la Administración Pública como prestadora de servicios

El Estado Social y Democrático de Derecho ha alterado las claves del conflicto social en sus términos políticos, económicos y organizativos, al introducir cambios de importancia en la estratificación social y en la acción colectiva de los grupos sociales. El aumento de la intervención de las administraciones públicas se concreta, básicamente, en la planificación indicativa, en el apoyo logístico al sistema económico y en la regulación estructural de la oferta y la demanda. Esto significa que la Administración Pública aparece en el escenario social como empresaria y organizadora, una entidad que procura derechos sociales y económicos.    

Sin embargo, este cuadro se modifica a raíz del comienzo de la crisis del petróleo de 1973. Sus síntomas económicos básicos serían: el carácter limitado de la oferta de los factores de producción; la conciencia de limitación de los recursos naturales; el aumento de los costes sociales suscitado por el crecimiento; la inflación generada por el déficit público y la crisis fiscal o la teoría de la sobrecarga del Estado.   

La confluencia de este conjunto de elementos ha modificado radicalmente las propias características de las administraciones públicas del Estado asistencial. En un primer momento se acentúa el crecimiento de su tamaño, al tiempo que se asiste al aumento de la complejidad de su estructura en términos funcionales, tecnológicos y organizativos. Posteriormente, las administraciones públicas que han logrado consolidar un complejo de intereses, en relación con clientelas y bases de apoyo en la sociedad, definirán un área de incertidumbre para el liderazgo político.    

La profunda imbricación de las administraciones públicas con la actividad económica es lo que las hace tan sensibles a las oscilaciones de ésta. En la década de los 80, los rasgos de esa tendencia se han radicalizado, profundizándose la crisis económica abierta, con la implícita declaración por distintos Estados de una situación de bancarrota.   

La economía capitalista moderna descansa, inseparable y paradójicamente, en las administraciones públicas por su dependencia de una gran variedad de infraestructuras sociales y otras políticas reguladoras. Éstas representan un papel cada vez más importante ante las cuestiones que adquieren mayor interés con el retraimiento: asegurar la estabilidad de los precios y del empleo, mantenimiento de las rentas, financiación del progreso tecnológico, protección del medio ambiente y de la naturaleza, regulación de los conflictos sociales y otros factores necesarios para el crecimiento económico. La dependencia es mutua porque la industria privada y sus organizaciones de interés poseen un considerable poder económico y político, que les permite influir sobre las políticas gubernamentales, al menos tanto como éstas afectan a la economía.  

La crisis del Estado se ha convertido ya en un lugar común desde que Daniel Bell levantara acta de esa situación: "El Estado Nacional ha llegado a ser demasiado pequeño para los grandes problemas de la vida, y demasiado grande para los pequeños". Murillo Ferrol ha sintetizado las variadas dimensiones de la crisis estatal en una enumeración no exhaustiva:    

• De ámbito; por la integración supranacional y la descentralización. 

• De soberanía; en especial frente a la violencia terrorista y el crimen organizado. 

• Económica y de las políticas sociales.

• Fiscal. 

• De eficacia. 

• De legitimidad, aunque no aparezcan alternativas coherentes.

• Cultural.     

Este principio de siglo se puede caracterizar por la mayor interconexión de los sucesos sobre una base global, coexistiendo con procesos políticos de ruptura y desintegración. Es decir, conviven la globalización y la fragmentación.   

La globalización denota dos movimientos:  

• En intensidad de las interacciones internacionales. Se superpone en cierto grado con las ideas de integración, interdependencia, multilateralismo, apertura e interpenetración.  

• En extensión, apunta a la difusión geográfica de estas tendencias y está emparentado con el globalismo, la comprensión espacial y la homogeneidad.  

Por su parte, la fragmentación contiene dos tendencias opuestas:  

• En intensidad sugiere desintegración, autarquía, unilateralismo, cerrazón y aislamiento. 

• En extensión sugiere nacionalismo o regionalismo, distensión espacial, separatismo y heterogeneidad.  

Cualquier Estado debe optar por estructurar las administraciones públicas en instituciones locales o regionales. Ese nuevo federalismo se diseña sobre la cooperación, la participación vertical de unas mismas fuentes financieras. El desafío descentralizador implica la imbricación de los subsistemas de partidos políticos en cada nivel de gobierno, la especialización funcional del Estado contemporáneo y la constitución del lobby intergubernamental.  

Se ha subrayado, con mucha insistencia, la incidencia de la crisis económica y los conflictos políticos sobre los contornos externos de las administraciones públicas. De ahí que interese descender al empleo de los recursos organizativos. La escasez de recursos dificulta la planificación porque se considera productiva sólo de forma indirecta y a largo plazo. Este hecho afecta de manera desigual a los distintos segmentos organizadores, pero introduce obstáculos de peso en la gestión de personal: previsión de efectivos, perfeccionamiento del personal, carrera y movilidad. No ocurre así con la gestión financiera, cuyo papel organizador resulta favorecido en gran medida.  

El siglo XX ha sido testigo del desarrollo del Estado administrativo en alcance y en actividad. Esta expansión ha tendido a adoptar dos formas: la regulación o la acción directa de las administraciones públicas. La regulación carece de costes, pues sólo prescribe un comportamiento determinado a los agentes económicos, mientras que el Estado se reserva la responsabilidad sancionadora. Por el contrario, la acción directa sí trae consigo costes, pues el Estado debe crear un organismo público para impulsar esa acción, para realizar los desembolsos necesarios para esa inversión.   

No cabe duda de que la configuración del Estado estaba cambiando en el tramo final del siglo pasado y continúa haciéndolo en los primeros compases del XXI. Las tendencias más notables, quizá contradictorias, que emergen en ese proceso son:  

• El “gerencialismo” es un intento de racionalizar la sociedad con herramientas de gestión procedentes del mundo empresarial. El desarrollo del gerencialismo parece estar asociado con los gobiernos conservadores, que han tratado de encontrar las fórmulas mágicas para controlar el crecimiento del gasto público. Algo que hemos vivido recientemente en España con la ideología política marcada por los gobiernos de Aznar.   

• La consideración del sistema político-administrativo como un mercado competitivo trata de invertir las tendencias a la microgestión impulsadas por las autoridades superiores. El resultado, al carecer de estrategia, es el caos. Estado y mercado se vuelven casi indistinguibles el uno del otro.  

• La contratación externa y la privatización. Estos términos pueden parecer sinónimos pero no lo son. La contratación externa consiste esencialmente en un servicio público o una función que han sido cedidos a la gestión privada bajo un contrato con vencimiento. El argumento para llevarla a cabo se centra en las eficiencias de costes, incluidos los políticos, en especial en las actividades intensivas en mano de obra. Sin embargo, la privatización se parece más a la venta que a la forma de arriendo que asume la contratación externa. Esta concepción está ligada a las perspectivas gerencialistas sobre la Administración. Donde un intervencionista ve que el Estado debe compensar los fallos del mercado para emprender actividades que pierdan dinero, pero que a cambio proporcionen bienes sociales, el punto de vista gerencialista del Estado sostiene que éste debe ser disciplinado por los incentivos y costes del mercado.  

Hoy más que nunca, los gobiernos deben hacer volver al conjunto de la Unión Europea, o al menos intentar que eso ocurra, a ese modelo de Estado Social y de Derecho que tanto juego ha aportado en el equilibrio social, haciendo factibles unas administraciones públicas donde el desarrollo social sea el motor de la economía y por ende del empleo, con una decidida potenciación de empresas públicas sólidas y de prestigio internacional. Y cito aquí expresamente, como no podía ser de otro modo, a una RTVE llamada a ser permanente ejemplo de calidad, buen hacer y liderazgo.     

Portada  Portadilla Nº Diciembre 2004  Cultura, Ciencia y Sociedad  Sección General

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