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CECILIO URGOITI Las cambiantes Naciones Unidas Pasado el tiempo, y cuando empezamos a oír hablar a los países que apoyaron la guerra de Irak de la necesaria intervención de las Naciones Unidas en la pacificación de esa guerra sin ningún sentido, debemos tener en cuenta de qué forma ha evolucionado la ONU y que el signo del cambio ha presidido la historia de la misma. A partir de los años sesenta el mapa político del mundo se ha trazado de nuevo, con la aparición de muchos Estados surgidos del proceso de descolonización. Asimismo, la economía mundial ha experimentado transformaciones profundas, veamos la mundialización (globalización), los derechos humanos y el derecho de los pueblos a la libre determinación han adquirido un significado más amplio del que tenían en 1945, la carrera de armamentos se ha intensificado y se ha tomado conciencia del riesgo de autodestrucción. No hay, pues, varias Naciones Unidas diferentes en la historia, sino un sistema cambiante y dinámico, cada vez más complejo, reflejo de los cambios acaecidos en la comunidad internacional y respuesta a las cambiantes expectativas de los actores del sistema internacional. En un principio, la vida de la ONU estuvo dominada por la guerra fría y el enfrentamiento bipolar, ideológico, político y estratégico entre las dos superpotencias, los EE.UU. y la URSS. El centro de gravedad de la Organización estaba en el Consejo de Seguridad, frecuentemente paralizado por el derecho de veto por parte del miembro permanente que se sentía en minoría, la URSS. Como consecuencia de la parálisis del Consejo de Seguridad se tendió a sustituirlo por la Asamblea General, en la que el derecho de veto no opera. Los Estados occidentales e hispanoamericanos, mayoritarios en la Asamblea General, intentaron organizar un sistema de seguridad colectiva destinado a funcionar en el supuesto de conflictos en los que las grandes potencias estuviesen directamente enfrentadas. La Resolución "Unidos para la Paz" (que se utiliza en caso de que el Consejo de Seguridad no llegue a un acuerdo y se pase el tema de discusión a la Asamblea General) rompió los equilibrios institucionales previstos en la Carta y sumergió a la Organización en la guerra fría y en una grave crisis política, institucional y jurídica. Sólo se comenzó a salir de la crisis en 1965, gracias a un compromiso político que supuso volver a una interpretación más estricta de la Carta de la ONU. La Asamblea General es un órgano que por su naturaleza deliberante y su carácter plenario resulta poco idóneo para asumir funciones ejecutivas, por lo que las exigencias de la realidad hicieron que el secretario general adquiriese una relevancia y un protagonismo estructurales, que iban más allá de las competencias políticas y diplomáticas que la Carta le atribuye. Por el mismo tiempo, la Corte Internacional de Justicia estimó que los gastos ocasionados por las operaciones de la ONU para el mantenimiento de la paz eran gastos que tenían que ser sufragados por los Estados miembros en la proporción que determinara la Asamblea General. Sin embargo, un número significativo de Estados miembros, entre ellos Francia y la URSS, se negaron a pagar las cuotas fijadas para el mantenimiento de la paz en Oriente Medio y en el Congo, con lo que el dictamen de la Corte Internacional de Justicia no resolvió la crisis política, sino que la agravó. Fue un compromiso político el que a partir de 1965 permitió encontrar un cauce de solución. Supuso volver a una interpretación más estricta de la Carta y al delicado equilibrio constitucional en ella previsto respecto de la distribución de competencias entre la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Secretario General en orden al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales: Las Naciones Unidas podrían organizar operaciones preventivas para el mantenimiento de la paz, distintas de las acciones coercitivas reguladas en la Carta, pero el órgano competente para ello sería el Consejo de Seguridad y no la Asamblea General, con lo que el Secretario General tendría que actuar al mandato del Consejo de Seguridad. La década de los setenta supuso la toma de conciencia del abismo existente entre desarrollo y subdesarrollo, véase los conflictos Norte-Sur y Este-Oeste propio de la guerra fría. Una toma de conciencia presidida por dos ideas: la responsabilidad de la ONU en orden al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales al margen del sistema de seguridad colectiva previsto en la Carta; y la responsabilidad del sistema de las Naciones Unidas como instancia de legitimación colectiva de las aspiraciones de los nuevos miembros, surgidos de la descolonización y en su inmensa mayoría en situación de subdesarrollo. El mundo se ha hecho más pequeño, porque los intereses de las superpotencias son mundiales, y no sólo regionales, con la consecuencia de que aquéllas se han encontrado implicadas y enfrentadas, directa o indirectamente, en todas las crisis internacionales. En 1945 se partió de la base de que habría crisis en las que las grandes potencias no estarían comprometidas y que, en tales supuestos, podrían cooperar entre sí. Esto no ha sido así, y de ahí el frecuente recurso al derecho de veto y el fracaso de las negociaciones, que han privado al Consejo de Seguridad de operatividad y de medios de acción. La mayoría de los conflictos y de las crisis que han tenido lugar en la historia de las Naciones Unidas han sido conflictos internos, que se escapan a las competencias de la Organización. Cierto que muchos de esos conflictos internos han llevado a la intervención extranjera, y que algunos incluso han sido más internacionales que internos, como Vietnam. Pero la Carta de las Naciones Unidas no ofrece soluciones claras en este punto, ni la Organización estaba dotada de los medios necesarios para hacer frente a estas crisis, que han sido –y acaso seguirán siendo– las más frecuentes. Como ya se ha apuntado anteriormente, al volver a una interpretación más estricta de la Carta de San Francisco y a la primacía del Consejo de Seguridad, las Naciones Unidas podían organizar operaciones preventivas para el mantenimiento de la paz distintas de las acciones coercitivas previstas en la Carta. El órgano competente para ello sería el Consejo de Seguridad, y no la Asamblea General. Dos fueron las consecuencias de este compromiso: Reafirmar la idea de que la responsabilidad primordial en orden al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales corresponde al Consejo de Seguridad; e intentar una nueva misión para las Naciones Unidas, la de servir de instancia de amortiguación de las crisis internacionales. De las cinco operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz desplegadas en 1980, ninguna tenía carácter coercitivo. Dos estaban compuestas por observadores que patrullaban e informaban, y las tres restantes eran fuerzas de interposición, pacificadoras y amortiguadoras. En la práctica se abandonó la idea de seguridad colectiva y el Consejo de Seguridad no aparece como un órgano de coerción, sino como una instancia de acción amortiguadora y pacificadora, y ello cuando tal acción sea posible, ya que muchas crisis ni siquiera serán planteadas ante las Naciones Unidas. La nueva colectividad afro-asiática-latinoamericana, compuesta por Estados en su mayor parte surgidos de la descolonización y en situación subdesarrollada, tendió a una nueva lectura de la Carta, en la que el énfasis no estaba en la seguridad. La Resolución 3281 (1974) contiene los Derechos y Deberes Económicos de los Estados y contó con la oposición, abierta o indirecta, de los Estados desarrollados, por lo que no es extraño que fuera saludada como el enunciado de los derechos de los subdesarrollados y los deberes de los desarrollados. Las exigencias de cambio y las expectativas de la nueva mayoría, su nueva lectura de la Carta y su nueva concepción del sistema de las Naciones Unidas, implicaron dos consecuencias institucionales: – La refutación del equilibrio adoptado en 1945, por el que las competencias sustantivas quedaban confiadas a los organismos especializados relacionados con la ONU, pero distintos de ella, mientras que a la ONU se atribuyeron en estas materias únicamente competencias de estudio, promoción y coordinación. – La reclamación de que las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas fuesen no sólo instancias institucionalizadas para el debate y la deliberación, sino que llevasen a cabo, además, actividades operacionales en favor del desarrollo. Al enumerar sus aspiraciones respecto de la independencia política y económica, se reclama la soberanía permanente sobre los recursos naturales, la proclamación de un Nuevo Orden Económico Internacional, la definición de los derechos y deberes económicos de los Estados, etc. Los Estados de la nueva mayoría afro-asiática-latinoamericana quisieron hacer de la Asamblea General una instancia de legitimación colectiva de sus expectativas y formularon una nueva concepción del orden internacional. Para ello utilizaron a la Asamblea, por ser ésta un órgano plenario y democrático en el que cada Estado tiene un voto y en el que no opera el derecho de veto, ya que contaban de antemano con la mayoría necesaria para adoptar resoluciones incitadoras de cambios. Incurrieron en el error de confundir el número de votos con el poder real, al forzar la adopción de resoluciones más retóricas que efectivas, olvidando que la Asamblea General no es un Parlamento Mundial a la manera que le conocemos dentro de las naciones, donde la división de poderes actúa plenamente, emanante de una Constitución y no de un Tratado donde tan sólo se cede una pequeña parte de la soberanía. Por lo demás, cualquier interpretación de la Carta efectuada por la Asamblea General únicamente es vinculante si expresa un consentimiento general y es aceptada por el conjunto de los Estados miembros. Los grupos políticos en el seno de la Asamblea General contribuyen también a la radicalización de las posiciones y a dificultar la negociación, en un enfrentamiento estéril entre mayoría y minoría que únicamente favorece el mantenimiento del statu quo, o su empeoramiento, ante el exaltado discurso de la mayoría y la indiferencia de la minoría integrada por los Estados desarrollados del grupo occidental. La paz y la seguridad internacional no son ya objetivos a alcanzar a través del mecanismo de seguridad colectiva previsto en la Carta, que –como consecuencia del derecho de veto de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad– sólo ha podido funcionar excepcionalmente en un mundo profundamente dividido. En la práctica, el Consejo de Seguridad es ante todo una instancia que los Estados pueden utilizar en orden a la dulcificación de las crisis internacionales, con una nueva función: limitar el alcance de las crisis internacionales y, cuando resulte posible, organizar una cierta presencia de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, con vistas a facilitar las negociaciones. Estas tareas únicamente son posibles cuando las grandes potencias las aceptan o, al menos, no se oponen a ellas ejerciendo su derecho de veto. Se ha dado un alto número de resoluciones adoptadas por unanimidad en la práctica más reciente del Consejo de Seguridad, unanimidad que es el fruto de un esfuerzo de negociación y de consenso. El Consejo de Seguridad había aprendido que, en un mundo fracturado por las divisiones, la unanimidad es una exigencia ineludible y una necesidad. Se da así la paradoja de que si en la Sociedad de Naciones la práctica se orientó a flexibilizar la regla de la unanimidad, la historia de las Naciones Unidas muestra un esfuerzo de signo contrario: prescindir de la regla de la mayoría inscrita en la Carta para afanarse en la búsqueda del consentimiento. Contra el uso y abuso del veto se ha procurado buscar algunos remedios. Así, considerar que la ausencia de un miembro permanente no supone el ejercicio de veto. O que la abstención de votar de un miembro permanente no supone vetar la decisión. Y que la parte en una controversia se abstendrá de votar. Con ello el derecho de veto queda prácticamente limitado. Otra práctica original puede evitar el veto; el método del "consensus". Debatida una cuestión en el seno del Consejo, el presidente, en calidad de tal, y no como representante de un Estado miembro, resume el debate y saca las conclusiones, manifestando que ellas expresan la voluntad del Consejo en su conjunto, salvo objeción por parte de algún miembro. Si esta última no se presenta, la decisión se toma por unanimidad de facto, pero sin recurrir a votación. Un último procedimiento para evitar el derecho de veto consiste en ir fijando por medio de listas las cuestiones que son consideradas de procedimiento y, por tanto, no sujetas a derecho de veto, así como procurar la ampliación de las mismas. La labor de las Naciones Unidas únicamente es posible si se dan los siguientes presupuestos: – La operación debe realizarse bajo los auspicios de las Naciones Unidas, estar sometida a la autoridad del Consejo de Seguridad y dirigida por el secretario general. – La operación debe contar con el consentimiento y la plena cooperación de las partes implicadas, tanto en lo que se refiere a la intervención en sí, como a los contingentes que en ella participen. La mayor dificultad en este tipo de actividades operacionales de las Naciones Unidas estriba en la definición de su mandato, que debería ser claro y preciso, así como en su financiación, que debería ser aprobada por la Asamblea General en forma de cuotas obligatorias, a sufragar por todos los miembros, conforme a los baremos establecidos. La labor de cerca de 60 años saltó por los aires el mismo día que el "trío de las Azores" hizo caso omiso al Consejo de Seguridad y declaró la guerra a Irak, atentando contra su soberanía nacional pero también desechando la soberanía que el resto de países aportaron en la Carta de las Naciones Unidas el mismo día que ingresaron en ella. Ahora, ante la penosísima postguerra, se oyen voces de recurrir a la ONU para solucionar el embrollo creado. Casi vienen a decirnos que aquella fue la fórmula para salvar la libertad de un país con un régimen tiránico. Lo que nadie tiene que olvidar es que la libertad se logra con más libertad, y ahora ese país no es libre, está sujeto a fuerzas de ocupación. El Consejo de Seguridad es también menos libre. Los Estados miembros son menos libres, pues tienen ante sí un enorme dilema: o recomponer el consenso del consentimiento no ya sólo en el Consejo de Seguridad, sino en la misma Asamblea General, significando su ayuda en busca de la pronta liberación del pueblo irakí; o dejar al "trío" la solución del problema que ellos mismos ocasionaron en busca de petróleo, nunca en busca de libertad. Una libertad que perdieron nuestros compatriotas en la última refriega, dejando su vida en la cuneta de una carretera, con la mente puesta en un objetivo, que creo no era otro que cumplir con su deber como servidores de la patria. Sirvan estas líneas como homenaje a esas muertes, así como de enérgica repulsa a la situación generada y a quien con su actitud les llevó a la "boca del lobo". Sé que los Estados van a ser generosos en la búsqueda de salidas al actual atolladero. La política internacional dará –una vez más– con un subterfugio que permitirá a la ONU, siempre cambiante, continuar su misión en defensa de la paz y la libertad. |
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